Derecho a la propiedad

Representación del derecho a la propiedad privada

Protoc. 1 Art. 1.  Protección de la propiedad.

Protoc. 1 Art. 1.  Protección de la propiedad.- Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas.

Dato: “Según las estadísticas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, alrededor de un veinte por ciento de las sentencias que constatan una violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos se refieren al artículo 1 de su Primer Protocolo, que reconoce el derecho de toda persona al respeto de sus bienes”

Contenido y límites del Derecho de propiedad.

La primera vez que el TEDH tuvo que resolver una presunta violación del derecho de propiedad reconocido en el Prot.1 art.1 fue con ocasión del caso Marckx contra Bélgica (Sentencia de 13 de junio de 1979).

Para la recurrente ante la Comisión, la Sra.Marckx, las disposiciones del Código Civil belga que regulaban la figura de la sucesión y la herencia, en concreto lo dispuesto para la sucesión en la línea madre a hijos ilegítimos, violaba el art.1 del Prot.1, por cuanto la madre soltera no disfrutaba de entera libertad para disponer de sus bienes en favor de su hijo, a diferencia de lo que ese mismo Código disponía para el mismo supuesto cuando la relación era entre madre e hijos legítimos

Para poder con solvencia responder a esta cuestión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, partiendo de cero en cuanto a la interpretación del primer derecho reconocido en el Protocolo 1 o adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos, tuvo que contestarse a una seria de cuestiones. Empezaría por plantearse las más allegadas al caso concreto que se le planteaba, para pasar luego a otras de carácter más general ¿Es un derecho de contenido patrimonial el garantizar la libre disposición de los bienes en el acto testamentario? y, de serlo, ¿puede el legislador decidir reglamentar esta parcela de la autonomía de la voluntad limitándola? Por otra parte, y con carácter general, ¿abarca el derecho al respeto de los bienes, que garantiza el art.1 Prot.1, la libre disposición de éstos en materia testamentaria? Y, con pretensión general, ¿cual es el contenido del referido derecho?. En este sentido, ver también sentencia Handyside, A24, de 7 de diciembre de 1976.  

Para el TEDH las respuestas deben comenzar a darse a la inversa del orden en el que se han planteado. El Tribunal no duda en afirmar que, a pesar del dictado de la expresión del art.1 del citado Protocolo adicional -“Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens”- el contenido “sustancial” (“esencial” en nuestro lenguaje constitucional) del citado artículo es el derecho de propiedad. Para confirmarlo, además de remitirse a las expresiones contenidas en el citado artículo como “biens”, “propriéte” y “usage des biens”, analiza la evolución del precepto a lo largo de los trabajos preparatorios del Protocolo adicional, donde en todo momento se hablará del derecho de propiedad a secas como contenido a proteger. Definido así el contenido del derecho, pasa a perfilar las facultades que este derecho garantiza. Así, y respondiendo a la segunda cuestión, dirá el TEDH, “le droit de disposer de ses biens constitue un élément traditionnel fondamental du droit de propriété”. En consecuencia, seguiría el razonamiento, es necesario incluir dentro de este derecho de propiedad la capacidad de testar, en principio, libremente. 

Ahora bien, el art.1 Prot.1, y con esto se comienza a responder la primera de preguntas, reconoce en su segundo párrafo a los Estados la potestad “de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général…”. En principio, pues, conforme al dictado del precepto en cuestión, serán los Estados los únicos legitimados para constatar esa necesidad, negándose a sí mismo el Tribunal competencia para valorar la opción política adoptada por el Estado, mucho menos cuando del Estado-legislador se trata. El Tribunal de Estrasburgo, ya desde esta primera sentencia, delimita su estrecho margen de maniobra. Extrae del mismo art.1 Prot.1 la competencia del Estado para limitar legítimamente el contenido del derecho en pro del interés general y, como plasmación del anunciado self-restraint, decide no entrar a valorar las causas que a juicio del Estado pudieran requerir la citada regulación.  

Puede, sin embargo, un determinado Estado juzgar necesario reglamentar el uso de los bienes en el terreno de la liberalidad entre vivos o a causa de muerte, sin que por ello dicho razonamiento lleve a concluir que tal legislación escapa al dominio del art.1 Prot.1. En este caso, no obstante, un control más intenso por parte del Tribunal vino de la mano de otro artículo del Convenio. Así, a otro resultado distinto se llega si se toma como parámetro adicional de control el art.14 CEDH (principio de igualdad) en las circunstancias del caso. No hay, a juicio del Tribunal y de la Comisión, justificación objetiva y razonable ni interés general que pueda resistir la comparación en este terreno entre hijos legítimos e ilegítimos. 

Si en esta Sentencia quedaba definido el contenido esencial del art.1 Prot.1, que no es otro que el derecho de propiedad, en el siguiente caso en el que el TEDH tuvo que hacer uso del derecho de propiedad como parámetro de control, fijaría de manera cuasi definitiva el cliché del contenido del citado derecho. Y lo haría tanto por lo que hace a su contenido como por lo que hace a sus límites inmanentes. De hecho, a partir de esta segunda sentencia, el TEDH no va sólo a perfilar y ampliar el contenido del art.1 Prot.1, labor iniciada con el caso Marckx, sino que, específicamente, va a dejar establecido el método de interpretación jurídica para todos los casos en que se en cuestiones que se le planteen sobre el derecho de propiedad, adquiriendo así sentencias el valor de precedentes jurisprudenciales. Prueba de ello es que la lectura de la última Sentencia del Tribunal que haya analizado una posible violación del  3 derecho de propiedad responderá a este esquema jurídico tanto en lo que hace al contenido del derecho como al razonamiento jurídico que emplea el TEDH para resolver el caso concreto. 

El “affaire” Sporrong y Lönnroth contra Suecia se inicia a consecuencia de la actividad de planeamiento urbanístico del ayuntamiento de Estocolmo sobre determinadas zonas de la ciudad. Conforme a la Ley de 1947 de construcción, el Gobierno otorgó al consistorio un permiso de expropiación para una determinada zona de la ciudad en la que se incluían las propiedades de las recurrentes. En cinco años, se indicaba en el citado permiso, se debía proceder a la expropiación. Sin embargo, este plazo fue prorrogado hasta sumar veintitrés años en el caso de la primera recurrente y veinticinco en el del segundo. A esta afectación de la propiedad se le añadía una prohibición general para construir que duró ocho años en el primer caso y doce en el segundo. Para los recurrentes, que no pusieron en entredicho en ningún momento la legalidad de los planes expropiatorios, los efectos nefastos que produjo la exagerada duración de esta afectación limitaba su derecho a hacer uso de sus fincas, por lo que podía considerarse violado su derecho de propiedad. Los recurrentes no negaban tampoco que incluso en esta precaria situación tuvieron pleno dominio de sus propiedades; de hecho, hubieran  podido hacer usar de ellas y las hubieran podido transmitir o gravar mediante la venta, el alquiler, la hipoteca o la donación. El Tribunal va a comenzar su razonamiento decidiendo sobre si los hechos en litigio suponen o no la existencia o no de ingerencia en el derecho de propiedad. Con los recurrentes, va a reconocer el TEDH que tanto el permiso de expropiación como la prohibición de construir limitan el derecho de sus titulares a disponer y usar de sus bienes, mutando el derecho de propiedad en un derecho “precario y revocable”. 

Reconocida la ingerencia en el derecho, agravada por la combinación de los distintos límites con los que se afectaban las distintos bienes, el Tribunal prosigue su análisis cuestionándose la justificación de la ingerencia. Para dar por justificada o no la intervención en el derecho de propiedad, el Tribunal requiere por vez primera definir en toda su extensión el contenido del art.1 Prot.1. Interesa pues ahora que resaltemos el valor de este precedente ya que, como veremos más adelante en todas las Sentencias sobre el derecho de propiedad, será esta “precomprensión” del derecho de propiedad la que servirá de guía para la resolución de futuros casos. A partir de esta sentencia el contenido primigenio del  derecho de propiedad será completado y enriquecido partiendo del supuesto concreto que cada caso presente, pero el molde inicial quedó fijo para la resolución de los casos futuros de los que el Tribunal pudiera conocer. 

Las dos medidas litigiosas perseguían una misma finalidad, la planificación, por lo que el Tribunal no dudará en tratarlas como si de una sola se tratase. “L’article 1 du protocole 1 contient trois normes distinctes. La première, d’ordre général, énonce le principe du respect de la propriété; elle s’exprime dans la première phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions; elle figure dans  la seconde phrase du même alinéa. Quant à la troisième, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général et en mettant en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires à cette fin; elle ressort du deuxième alinéa”. 

Definido así el contenido del derecho contenido en el art.1 Prot.1, el Tribunal va a instaurar, como hemos dicho, un modelo de razonamiento lógico que igualmente será seguido en cada ocasión posterior en la que el Tribunal ha tenido que vérselas con el derecho de propiedad, partiendo para ello de la relación y contenido autónomo de cada uno de los contenidos arriba referidos: 

“La Cour doit s’assurer de l’applicabilité des deux dernières de ces normes avant de se prononcer sur l’observation de la première”. 

En esta ocasión el Tribunal va a descartar la aplicabilidad del segundo párrafo del art.1 Prot.1. Si bien reconoce la disminución del contenido del derecho de propiedad, no puede afirmarse que éste haya desaparecido. Los efectos de las medidas con alcance directo sobre los bienes no pueden ser asimilados a una expropiación de hecho. En efecto, los recurrentes han conservado todas las facultades sobre sus propiedades incluidas las de enajenación. 

Respecto de la aplicación de la segunda parte del primer apartado del citado artículo, la relativa al “uso de los bienes”, el Tribunal declara que la interdicción de construir es en puridad una restricción con encaje en este apartado. Sin embargo, al no ser esa la finalidad última -la intención era la expropiación pura y simple- se descarta igualmente la aplicación de esta justificación de la ingerencia del Estado. 

Queda pues analizar ambas medidas desde la perspectiva de la primera parte del art.1 Prot.1, es decir, desde el reconocimiento del derecho de propiedad. Este salto de las causas de justificación de los límites al derecho de propiedad al derecho en sí no debe ser pasado por alto. En principio si las medidas en cuestión no han encontrado encaje en las excepciones al derecho la consecuencia lógica sería declarar la violación del derecho sin más. Sin embargo, y así lo reconoce el propio Tribunal esta presunción no es correcta: 

“La circonstance qu’ils (les griefs des requérants) ne relevaient ni de la seconde phrase du premier alinéa ni du deuxième alinéa n’implique pas que l’ingérence dans ledit droit enfreignait la norme énoncée à la première phrase du premier alinéa”

Si nos interesa reproducir lo afirmado por el TEDH respecto de las expropiaciones de hecho: “En l’absence d’une expropiation formelle, c’est-à-dire d’un transfert de propriété, la Cour s’estime tenue de regarder au-delà des apparences et d’analyser les réalités de la situation litigieuse. La Convention visant à proteger des droits concrets et effectifs, il importe de rechercher si ladite situation n’équivalait pas à une expropiation de fait”, p.24, § 63. 

Y ello por dos razones. La primera de carácter general, ya que el derecho de propiedad, como los demás derechos reconocidos en el Convenio y sus Protocolos adicionales, no es un derecho absoluto, pues puede verse configurado por otros límites además de aquellos expresamente reconocidos en la literalidad del precepto que los contiene. En segundo lugar,  por la propia naturaleza del derecho de propiedad, ya que de forma inherente al derecho mismo y a su función aparece como límite más amplio el interés general; quiere ello decir, que aquellos actos limitativos del derecho de propiedad que no encuentren su justificación en los distintos apartados del art.1 Prot.1, pueden resultar legítimos de justificarse con éste nuevo límite implícito del derecho de propiedad. Se amplían en consecuencia sobremanera las posibles ingerencias en el derecho de propiedad, por lo que la causa justificativa de su limitación no tendrán porque reducirse a una privación de la propiedad (expropiación) o a una regulación restrictiva de su uso o disfrute.

Derecho de propiedad y control de convencionalidad. 

Respecto de la función del Tribunal, del control europeo sobre el derecho de propiedad, resulta bastante lógico deducir de todo lo apuntado que de la confrontación entre el derecho y los límites anunciados el único canon de validez posible a aplicar por el TEDH es el del principio de proporcionalidad, “juste equilibre”, entre el derecho mismo y el interés general de la comunidad.

La labor del Tribunal queda circunscrita al ejercicio de ponderación entre, por un lado, la finalidad de las medidas conflictivas -la política urbanística- y, por otro, el derecho de los recurrentes al pleno disfrute de su propiedad. Reconocido un amplio margen de apreciación a los Estados en este terreno el Trbunal no renuncia, no obstante, al ejercicio de este control, “vérifier que l’équilibre voulu a été préservé d’une manière compatible avec le droit des requérants”

El art.1 Prot.1 garantiza en sustancia el derecho de propiedad. Contiene este artículo tres normas distintas: la primera enuncia el derecho al respeto de la propiedad con carácter general; la segunda reconoce para el Estado el poder de privación de la propiedad, sometiendo tal facultad a ciertas condiciones y siempre y cuando se justifique por causa de utilidad pública; la tercera, otorga igualmente a los Estados el poder, entre otros, de regular el uso y disfrute de los bienes de acuerdo con el interés general. El Tribunal debe asegurar la aplicación de las dos últimos antes de pronunciarse sobre la observación de la primera. Y añade: 

“Il ne s’agit pas pour autant des règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première”

En esta ocasión para el Tribunal no hay dudas de que el caso debe quedar restringido al segundo párrafo del art.1 Prot.1. Los recurrentes han sido privados de su propiedad. Los restantes fundamentos jurídicos van encaminados a contrastar si la medida expropiatoria es conforme con las exigencias contenidas en el segundo apartado del citado art.1 del protocolo adicional. En esta visión cronológica de la jurisprudencia del TEDH sobre el derecho de propiedad es oportuno que nos detengamos ahora en analizar la cadena de razonamientos que llevan al Tribunal ha rechazar la pretensión de los recurrentes. La medida expropiatoria, según el dictado del derecho que garantiza la propiedad, debe, como primera garantía, traer causa de una necesidad de utilidad pública (“pour cause d’utilité publique”). Para los recurrentes el criterio de la utilidad pública sólo se respetaría en aquellos casos de una expropiación realizada en beneficio del conjunto de la colectividad, del interés general y, como en esta ocasión el beneficio se ha concentrado en un único grupo de particulares, no se puede afirmarse que la legislación sometida a control de convencionalidad responda a este requisito. 

Para el TEDH, sin embargo, no puede afirmarse prima facie que una medida de este tipo encaminada a favorecer a un grupo determinado de particulares no pueda responder a la exigencia concreta del interés general y, en consecuencia, no cabe afirmar que tal medida no pueda predicarse como de utilidad pública. A pesar de que la versión francesa del Protocolo puede dar lugar a la interpretación estrecha de los recurrentes, así lo reconoce el Tribunal, también esta versión auténtica del Convenio admite un interpretación más amplia: 

“Un transfert de propriété opéré dans le cadre d’une politique légitime -d’ordre social, économique ou outre- peut répondre à l'”utilité publique” même si la collectivité dans son ensemble ne se sert ou ne profite pas elle-même du bien dont il s’agit”

Rechazada esta primera objeción de los recurrentes por el Tribunal, se entra a analizar si desde otras perspectivas se cumple el mismo requisito de utilidad pública y las demás exigencias del art.1 Prot.1. Para comenzar, el TEDH va a cubrir el que será su fallo con el manto amplio del margen de apreciación en favor de los Estados. 

Margen de apreciación que en el dominio del derecho de propiedad, por la propia dinámica del derecho, se va a manifestar, como veremos a lo largo de este recorrido jurisprudencial, con toda su fuerza. Reconocido este margen a modo de premisa, corresponde al Tribunal juzgar si la decisión del Estado -en la percepción de la necesidad y en la respuesta acordada para paliarla- esta desprovista manifiestamente de base razonable, entrando así de nuevo en el terreno del principio de proporcionalidad. Para comenzar el Tribunal reconoce que la medida en litigio tiende sin dudarlo a una finalidad legítima, “eliminer ce que l’on ressent comme des injustices sociales figure parmi les tâches d’un legislateur démocratique”

Derecho de propiedad y principio de proporcionalidad. 

Sobre el carácter razonable o no de los medios escogidos por el Estado para hacer frente al fin legítimo perseguido, es donde juega con más fuerza el principio de proporcionalidad. No es suficiente con que una medida privativa de la propiedad persiga un objetivo legítimo, es obligado además que exista una equilibrada relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida

La segunda parte del art.1 Prot.1 no fue objeto central de una Sentencia del TEDH hasta el caso Agosi contra Reino Unido.

Sin que sea necesarario ahora relatar pormenorizadamente los hechos, se trataba de una confiscación de piezas de oro introducidas ilegalmente en el Reino Unido y que eran reclamadas por la empresa alemana que las vendió, nos detendremos únicamente en el análisis que de este segundo apartado hizo el Tribunal. Lo primero que hace el Tribunal es subsumir los hechos en uno de las tres apartados del derecho de propiedad. En este caso, la prohibición de importar piezas de oro, encaja, a juicio del Tribunal, en el “derecho” de los Estados a limitar el uso de los bienes en aras del interés general. La confiscación no es más que una consecuencia directa de esta limitación. Así pues, esta reglamentación concilia en principio con lo dispuesto en el segundo párrafo del art.1 

Prot.1. Sin embargo, este segundo apartado no puede interpretarse desconectado el resto de los demás contenidos del art.1, específicamente del reconocimiento del derecho de propiedad. Es decir, y como consecuencia directa, en toda reglamentación de uso de bienes llevada a cabo por los Estados para atender el interés general debe existir una razón de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y los medios empleados para alcnzarla, correspondiendo al Tribunal controlar la proporcionalidad entre los bienes en juego. Pero esta misma exigencia de proporcionalidad y su control europeo debe tener presente el principio que recubre al entero derecho de propiedad, que no es otro que el amplio margen de apreciación del que gozan los Estados para decidir cuando, por qué y cómo debe regularse el uso y disfrute de un bien patrimonial concreto. El control del Tribunal verá limitado su facultad de penetración como consecuencia de la naturaleza misma del derecho que trata: 

“elle (la Cour) reconnaît à l’Etat une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de la mise en oeuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause”. 

Establecidos estos criterios generales, y como ocurriese en las anteriores Sentencias, será legitima la medida de confiscación desde la perspectiva del art.1 Prot.1 § 2º, a juicio del Tribunal, si el Estado ha observado las reglas explicitas de ese texto y ha mantenido el equilibrio entre sus propios intereses y los del individuo afectado por la limitación. Este equilibrio dependerá de muchos factores, correspondiéndole al Tribunal su valoración. 

Se declaró la no violación al considerar el TEDH que el ordenamiento británico había tomado en cuenta el comportamiento de la empresa recurrente, permitiéndosele así mismo defender su causa (seis contra uno). 

El Tribunal no entra a valorar los motivos de la confiscación ni las causas últimas que pudieran justificarlo, su función, delimitada por él mismo en la interpretación del derecho, se reduce a, examinados todos los elementos, comprobar si el acto de limitación del derecho impone al recurrente  un gravamen excesivo y carente de justificación, de tal forma que se rompa equilibrio entre el derecho de propiedad y la finalidad social perseguida y los medios para lograrla. 

Objeción de conciencia y derecho de propiedad


Propiedad y objeción de conciencia. Una “extraña pareja” que aparecerá ante el TEDH nada menos que en relación con el derecho al aprovechamiento cinegético de los predios, y la obligación que algunos Estados (Alemania, Francia y Luxemburgo) imponen a los propietarios de una determinada superficie de poner en común sus terrenos con el fin de permitir su explotación cinegética. El problema aparece en Estrasburgo cuando alguno de estos propietarios manifiesta su oposición ética o moral a la caza. El Tribunal ya se pronunció en dos sentencias, una de 1999 (asunto Chassagnou y otros c. Francia), y en 2007 (asunto Shneider c. Luxemburgo). En ellas se concluía que si bien estábamos ante una injerencia prevista por la ley, que perseguía un interés público, tal obligación era una carga desproporcionada, al obligar al propietario a consentir en su propiedad un uso por terceros contrario a sus convicciones personales.

Y relacionado también con la caza: asunto A.S.P.A.S. y Lasgrezas c. Francia, concluye que no es desproporcionada la previsión de un plazo para ejercer el derecho a excluir el terreno propio del área de caza.

Otros asuntos de interés sobre el derecho a la propiedad privada.

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