Desde DDHH ABOGADOS, como abogados especializados en el Tribunal europeo de derechos humanos, les ofrecemos el siguiente estudio doctrinal y jurisprudencial sobre el derecho a la libertad de reunión y asociación.
Referencias normativas.
Constitución europea
Artículo-12
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que implica el derecho de toda persona a fundar sindicatos con otras personas y a afiliarse a los mismos para defender sus intereses.
2. Los partidos políticos de ámbito de la Unión contribuirán a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión.
Convenio de Roma
Artículo. 11
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado.
Constitución española
Artículo.21
1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.
2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.
Artículo.22
- 1. Se reconoce el derecho de asociación.
- 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.
- 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.
- 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada.
- 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.
LÍNEA JURISPRUDENCIAL.
Delimitación del contenido
Una asociación no es cualquier agrupación humana, sino sólo aquella que reúne dos características: ser de naturaleza voluntaria, y perseguir un fin común a sus miembros (STEDH Young, James y Webster c. Reino Unido de 13 de agosto de 1981).
El derecho de asociación comprende la faceta negativa de no asociarse (STEDH Sigurjonsson c. Islandia de 30 de junio de 1993).
La adaptación de una injerencia estatal al artículo 11 requiere comprobar la concurrencia de las siguientes circunstancias: previsión por la ley, finalidad legítima y necesidad en una sociedad democrática.
En cuanto a la previsión por la ley, la norma ha de ser clara y previsible (STEDH Sunday Times c. Reino Unido de 26 de abril de 1979). La finalidad legítima se cumple cuando se quiere proteger la seguridad nacional y los derechos y libertades de los ciudadanos. Tratándose de partidos políticos, la necesidad de la medida en una sociedad democrática es reconducible a la existencia de una necesidad social imperiosa para cuya constatación es preciso verificar:
- a) si existen indicios que lleven a pensar que el riesgo para le democracia es suficiente y razonablemente próximo;
- b) si los discursos y actos de los dirigentes pueden ser atribuidos al partido;
- c) si dichos actos y discursos atribuibles al partido reflejan de manera nítida la imagen de una sociedad no democrática.
No vulnera el artículo 11 la negativa del Estado a registrar una asociación cuando dicha negativa no constituye una medida global y absoluta dirigida contra los fines culturales y prácticos que deseaba perseguir la asociación, sino una manera de evitar un abuso concreto del estatus que el registro hubiera conferido a la asociación (STEDH Gorzelik y otros c. Polonia de 17 de febrero de 2004).
La orientación tradicional del Tribunal Europeo de Derechos Humanos era admitir el control de los medios, no de los fines: debe permitirse la existencia de cualquier partido político que utilice medios lícitos en una sociedad democrática, por más que los fines que persiga sean contrarios a los postulados de la democracia misma o a otros intereses básicos del Estado (STEDH Partido Comunista Unificado de Turquía c. Turquía de 30 de enero de 1998 y Partido de la Libertad y la Democracia c. Turquía de 8 de diciembre de 1999). Sin embargo la STEDH Partido de la Prosperidad c. Turquía de 31 de julio de 2001 ha supuesto un giro en la materia al considerar que la decisión del Tribunal Constitucional turco de ilegalizar el Partido de la Prosperidad no es contraria al artículo 11 ya que un partido político que preconiza el fundamentalismo religioso encarna una ideología estática y cerrada incompatible con el pluralismo y el cambio inherentes a toda genuina sociedad democrática. Siempre que no concurra ese carácter totalitario del proyecto político mantenido por el partido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sigue manteniendo su orientación de que sólo cabe un control de medios, no de fines (STEDH Partido del Trabajo del Pueblo c. Turquía de 9 de abril de 2002).
En relación con el derecho de reunión y manifestación, el derecho de quienes sostienen ideas opuestas a manifestarlas no justifica restricciones a las manifestaciones originariamente previstas (STEDH Plattform Ärzte für das Leben c. Austria de 21 de junio de 1988).
Titulares
Las propias asociaciones también pueden ser titulares del derecho de asociación (STEDH Otto Preminger Institut c. Austria de 20 de septiembre de 1994).
Sujetos pasivos
El artículo 11 no ofrece protección a los asociados frente a actos de la asociación.
Sobre Batasuna y Herri Batasuna dice el TEDH:
… porque “un partido cuyos responsables incitan a recurrir a la violencia, o proponen un proyecto político que no respeta las reglas de la democracia (…) no puede valerse de la protección de la Convención Europea de Derechos Humanos“
El TEDH valora que el Tribunal Supremo, al ilegalizar Batasuna, “no se limitó a mencionar la ausencia de condena por parte de los recurrentes de los atentados cometidos por ETA, sino que presentó una enumeración de los comportamientos que permiten concluir que los partidos políticos eran instrumentos de la estrategia terrorista“.
La sentencia asegura que el comportamiento de los miembros de Batasuna “son muy próximos a un apoyo explícito a la violencia” y no excluyen el recurso al terrorismo para implantar su modelo de sociedad en Euskadi.
y señala:
Que la Ley de Partidos Políticos reúne requisitos de previsibilidad y precisión y que no ha sido objeto de aplicación retroactiva – lo cual, por otra parte, no impide el Convenio en un ámbito no penal.
La disolución de los partidos persigue el fin legítimo de defender el sistema democrático y las libertades fundamentales de los ciudadanos, destacando el funcionamiento regular de otros partidos “separatistas” que coexisten pacíficamente.
La disolución puede considerarse como una medida que responde a “una necesidad social imperiosa”, teniendo en cuenta incluso el estrecho margen de apreciación que en este ámbito se reconoce a los Estados.
Los comportamientos de los partidos disueltos que han sido tenidos en cuenta por los Tribunales nacionales (Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional) permitían concluir que dichos partidos eran instrumentos de la estrategia terrorista de ETA.
El TEDH diferencia, dentro de dichos comportamientos, los que favorecen un clima de confrontación social y los que constituyen un apoyo implícito al terrorismo de ETA, aceptando que se trata de comportamientos muy próximos al apoyo explícito a la violencia y al elogio de personas verdaderamente ligadas al terrorismo.
El TEDH recuerda que los actos y los discursos de los miembros y dirigentes de los partidos disueltos no excluyen el recurso a la fuerza para realizar su designio y que los Tribunales nacionales han justificado suficientemente que las confrontaciones pueden provocar movimientos violentos en la sociedad que perturbarían el orden público, como ya ocurrió en el pasado.
El TEDH acoge los argumentos del Tribunal Constitucional cuando considera que la negativa a condenar la violencia puede entenderse como una actitud de apoyo tácito al terrorismo. Y esto en un contexto en el que existe el terrorismo después de más de treinta años y el mismo es objeto de la condena de todos los demás partidos políticos. Así, el rechazo a la condena del terrorismo, como argumento para la decisión de ilegalización, es tomado en cuenta por el TEDH junto con una pluralidad de actos y de comportamientos.
Por tanto, el TEDH estima que, como resultado de un control riguroso sobre la presencia de razones convincentes e imperiosas capaces de justificar la ilegalización de los partidos políticos demandantes, la disolución corresponde a una “necesidad social imperiosa” y es “proporcionada al fin legítimo perseguido”, especialmente el mantenimiento de la seguridad pública, la defensa del orden y la protección de los derechos y libertades (párrafo 94. Conclusión del TEDH sobre el artículo 11 del CEDH)
En Ouranio Toxo et autres c. Grèce :
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos estimará unánimemente la existencia de una violación del artículo 11 del Convenio cuando, tras abrirse una nueva sede del partido político Ouranio Toxo – una de cuyas finalidades declaradas es la defensa de la minoría macedonia que habita en Grecia – en la localidad griega de Florina con la instalación de rótulos identificativos de su denominación en griego y macedonio, se produce una reacción en cadena a partir de un manifiesto hecho público por miembros de la iglesia de Florina, que llevará a la organización por parte del propio ayuntamiento de una manifestación de protesta contra el partido, llegando el órgano judicial del lugar a ordenar la retirada de los carteles en lengua macedonia entendiendo que dicha inscripción del nombre de partido en macedonio ha tenido la naturaleza de provocar la discordia (alegándose el artículo 192 del Código penal – parágrafo 23).
Tras proceder la policía a retirar tal rótulo en macedonio los miembros del partido colocarán otro, siendo objeto de insultos y amenazas por parte de vecinos de la localidad y representantes políticos y sociales del lugar; horas después la sede resultará asaltada por la muchedumbre, el mobiliario arrojado por la ventana y quemado en la calle, mientras los recurrentes llamaban en vano a la policía del lugar cuyas dependencias no distaban siquiera 500 metros del asalto pero que no se personarían, alegando posteriormente ausencia de efectivos suficientes para intervenir. Varios miembros del partido formularían posteriormente denuncia contra varios de los asaltantes identificados hasta por 8 delitos, si bien el órgano jurisdiccional de Florina acordará el archivo de las actuaciones sobre lo acontecido aduciendo falta de pruebas.
Varias serán las consideraciones de calado que formulará el tribunal Europeo de Derechos Humanos ante el conjunto de tales sucesos: Respecto el retiro decretado del rótulo con el mero nombre del partido escrito en idioma macedonio, el Tribunal señalará con contundencia que (FJ 3) : “La Cour considère que l’invocation de la conscience d’appartenir à une minorité ainsi que la préservation et le développement de la culture d’une minorité ne sauraient passer pour constituer une menace pour la “ société démocratique ”, même si cela peut provoquer à des tensions (voir Sidiropoulos et autres c. Grèce, précité, § 41). En effet, l’apparition de tensions est une conséquence inévitable du pluralisme, c’est-à-dire du libre débat sur toute idée politique. Dans ce cas, le rôle des autorités en pareilles circonstances ne consiste pas à éliminer la cause des tensions en supprimant le pluralisme, mais à veiller à ce que les groupes politiques concurrents se tolèrent les uns les autres”. De hecho, el Tribunal señalará a las propias autoridades como responsables de la exacerbación de tales tensiones, después esgrimidas contra los recurrentes, mediante la convocatoria por parte de las mismas de un acto de protesta : “Elles ont ainsi contribué par leur comportement à attiser les sentiments hostiles d’une partie de la population à l’égard des requérants. La Cour considère que les autorités de l’Etat sont censées défendre et promouvoir les valeurs intrinsèques à un système démocratique, telles que le pluralisme, la tolérance et la cohésion sociale. En l’espèce, il eût été plus conforme aux valeurs précitées que les autorités locales, au lieu d’exacerber les sentiments de confrontation, prônent une attitude de conciliation”.
En cuanto a la violación del derecho de asociación por parte de las fuerzas policiales del Estado ante su inhibición resultante en el efectivo impedimento por los asaltantes de las actividades propias de la asociación, el Tribunal entenderá que era justamente la obligación del Estado la de impedir tales actos violentos o cuando menos de limitar su alcance, cosa que no sucede en este caso a pesar de la cercanía de las propias dependencias policiales, sin que tampoco se explique la razón de la insuficiencia de efectivos policiales disponibles cuando del cariz creciente de los acontecimientos era justamente previsible pensar en el desencadenamiento de algún tipo de suceso. Tampoco resultará justificable para el Alto Tribunal que no se haya estimado útil llevar adelante una investigación más amplia para determinar tales responsabilidades. (FJ43).
El Tribunal concluirá, pues, con rotundidad, la existencia de violación del artículo 11 en el presente caso.
Por su parte el caso United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov v. Bulgaria:
Volverá a plantearnos una efectiva violación del derecho de asociación en relación a la minoría macedonia tal y como concluirá el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, si bien en esta ocasión en Bulgaria. En este caso las autoridades Búlgaras no autorizarán la constitución de la asociación Ilinden alegándose por las mismas que sus estatutos y programa atentaban directamente contra la unidad de la nación, siendo desarrollados, con todo, entre los años 1998 y 2003 por parte de sus integrantes una larga sucesión de intentos de organización de actos conmemorativos, homenajes a escritores, reuniones en distintas localidades, etc, en su gran mayoría sistemáticamente impedidos por las autoridades y fuerzas policiales (véase el largo elenco de supuestos en el análisis desarrollado entre los fundamentos de hecho 12 a 71).
El Alto Tribunal recordará que respecto este caso, y como en otras ocasiones, se tratará de abordar el artículo 11 en cuanto a su vertiente de libertad de reunión pacífica (“Article 11 only enshrines the right to ““peaceful assembly”“. Its protection does not therefore extend to demonstrations whose organisers and participants have violent intentions”, FJ 99), sin que, por el contrario, en ningún momento las autoridades Búlgaras hayan contestado tal carácter pacífico de las actividades convocadas por la asociación, y sin que tampoco el propio Tribunal Europeo aprecie indicio alguno de que tal intención violenta tuviese presencia.
Establecido tal punto, el Tribunal entenderá la existencia de una efectiva interferencia no justificada por parte de las autoridades con la libertad de reunión en todos y cada uno de los supuestos a examen excepto en cuatro casos concretos, dentro de toda una rica y variopinta casuística abordada de interferencias en el derecho de reunión y asociación a lo largo de cinco años, – y a la que aquí remitimos nos remitimos sin más -, incluido el supuesto de mayo de 2001, en el que se llega a impedir por las fuerzas policiales colocar una guirnalda con una banda en un monumento como sencillo acto de conmemoración, siguiendo posteriormente de cerca – según los demandantes entre insultos y confiscando una cámara fotográfica – a los congregados que decidieron desplazarse hasta una cercana iglesia para colocar dicha guirnalda y banda junto a un sepulcro en el que llegó a realizarse finalmente el acto de ofrenda; así en este específico supuesto el Alto Tribunal estimará igualmente la existencia de violación, aún si finalmente pudo ser realizado el acto, debido al significado “apparently crucial” para los propios organizadores de la reunión pacífica de tiempo y lugar de realización del mismo, y así, “the Court considers that this amounted to an interference with the applicants’ freedom of assembly” (FJ 103).
En cuanto a un segundo grupo de supuestos de interferencia que el gobierno alegará como expresamente previstos por la ley dentro de la rica casuística de este caso, el Tribunal Europeo aceptará la existencia de una finalidad legítima de las autoridades de salvaguardar la unidad nacional (FJ 111), si bien en cuanto al elemento de la necesariedad en una sociedad democrática, y al igual que en un precedente caso, Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, el Tribunal apreciará la ausencia de la proporcionalidad debida en la suspensión de tales convocatorias (FJ 113).
Especialmente relevante dentro de este segundo grupo, e igualmente vulnerador del artículo 11, resultará igualmente un supuesto en el que las autoridades no llegarán ya a prohibir la celebración del acto pero, al igual que lo ya apuntado en el caso de Grecia antes analizado (Ouranio Toxo et autres c. Grèce) se inhibirán de proteger a los participantes ante la simultanea actuación de otros contra manifestantes en el lugar: “genuine, effective freedom of peaceful assembly cannot be reduced to a mere duty on the part of the State not to interfere; it is the duty of Contracting States to take reasonable and appropriate measures to enable lawful demonstrations to proceed peacefully” (FJ 115).
A una nueva estimación de la efectiva violación del artículo 11 del Convenio se llegará en nuestro tercer caso, Christian Democratic People’s Party v. Moldova:
caso este especialmente novedoso en palabras del voto particular de Pavlovschi, por tratarse, por primera vez, de un supuesto de suspensión temporal de un partido político y no ya de disolución o prohibición del mismo, siendo igualmente apreciada la violación del artículo 11 por parte de las autoridades; así, la pretensión del Christian Democratic People’s Party (en lo sucesivo CDPP), partido minoritario del oposición al gobierno comunista electo, de organizar un “meeting” con sus votantes frente a la sede del gobierno sobre la pretensión de las autoridades introducción del aprendizaje del ruso como materia obligatoria para los escolares a partir de los siete años, y la negación por parte del gobierno de su carácter de “meeting” político, calificándola como manifestación, con una tramitación legal diferente, no automática, en cuanto al régimen de autorización – todo ello en el contexto de una cuando menos inexacta regulación legal de la materia –, llevará a la suspensión temporal de dicho partido por el Ministro de Justicia al amparo del artículo 29 de la Ley de Partidos, una vez el CDPP persista en la realización de tal acto, alegándose la ausencia de autorización pertinente conforme la legalidad, la presencia de niños en el acto celebrado y el carácter incitador a la violencia de determinadas canciones estudiantiles entonadas.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos abordará igualmente tales extremos, en primer lugar, y con toda independencia de la imprecisión normativa existente, no entenderá justificada la suspensión del partido por tal motivo: “even assuming that the legislation was clear, the Court is not convinced that the failure to comply with that legislation, which otherwise was punishable with an administrative fine of MDL 180-450 (EUR 16-40) (…) could be considered as a relevant and sufficient reason for imposing a temporary ban on the activities of an opposition party” (FJ 73). En cuanto a la presencia de menores con sus padres en el acto público celebrado el Tribunal reconocerá, antes al contrario, la libertad de los padres a tal respecto: “Insofar as the presence of children is concerned, the Court notes that it has not been established by the domestic courts that they were there as a result of any action or policy of the applicant party. Since the gatherings were held in a public place, everyone, including children, could attend. Moreover, in the Court’s view, it was rather a matter of personal choice for the parents to decide whether to allow their children to attend those gatherings and it would appear to be contrary to the parents’ and children’s freedom of assembly to prevent them from attending such events” (FJ 74).
El Alto Tribunal rechazará por último como razón válidamente esgrimible para la suspensión temporal del partido político de la oposición minoritaria, el del pretendido carácter incitador a la violencia de tales canciones estudiantiles no compartido por el Tribunal (FJ 75) Ante todo ello el Tribunal recordará pues que “only very serious breaches such as those which endanger political pluralism or fundamental democratic principles could justify a ban on the activities of a political party” (FJ 76) sin que tampoco el que la suspensión haya sido temporal “The temporary nature of the ban is not of a decisive importance in considering the proportionality of the measure, since even a temporary ban could reasonably have a “chilling effect” on the Party’s freedom to exercise its freedom of expression and to pursue its political goals, the more so, since it was adopted on the eve of the local elections” (FJ 77). Pavlovschi y Borrego Borrego expresará igualmente su propio voto particular en términos de desacuerdo parcial o completo.
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Véase en artículo 10, Asunto Palomo Sánchez y otros c. España. No hay violación del Convenio (PDF. 344 KB)
Partidos políticos
Véase en artículo 10, Asunto Eusko Abertzale Ekintza-Acción Nacionalista Vasca (ANV) c. España. No hay violación del Convenio (PDF. 441 KB)
Véase en artículo 10, Asunto Méndez Pérez y otras c. España. Inadmisión (PDF. 210 KB)
Libertad de asociación
El 30 de junio de 2009 la Sala Quinta del Tribunal pronunció 3 Sentencias en los casos Herri Batasuna y Batasuna c. España, Etxeberría y otros c. España y Herritarren Zerrenda c. España.
La primera, como es sabido, hacía referencia a la ilegalización y disolución de dichos partidos políticos y excluyó, por unanimidad, la vulneración del derecho a la libertad de asociación. La otras dos se referían a la inelegibilidad de los demandantes en virtud de sus actividades en el seno de los partidos políticos ilegalizados y concluyó, por unanimidad, que no había vulneración de los artículos 3 del Protocolo nº 1 y 13 del Convenio. Estas últimas las trataremos en el apartado relativo al artículo 3 del Protocolo nº 1.
Los partidos políticos demandantes, Herri Batasuna y Batasuna, invocaban los artículos 10 y 11 del Convenio y se quejaban del carácter no accesible y no previsible de la LOPP y de su aplicación retroactiva, así como de la ausencia de objetivo legítimo, y estimaban que la ilegalización no podía ser considerada como necesaria en una sociedad democrática ni conforme con el principio de proporcionalidad.
El Tribunal estimó que la ilegalización de los partidos políticos demandantes debía analizarse como una injerencia en el ejercicio de su derecho a la libertad de asociación, prevista por al ley y que perseguía un objetivo legítimo, según señala el artículo 11 del Convenio. Quedaba, pues, por determinar si la medida de ilegalización era necesaria en una sociedad democrática, así como la proporcionalidad de tal medida. En este sentido, el Tribunal, tras recordar detalladamente su jurisprudencia, concluyó que la ilegalización respondía a una “necesidad social imperiosa”. Estimó, en efecto, que las jurisdicciones internas habían alcanzado conclusiones razonables tras une examen detallado de los elementos de los que disponían para concluir a la existencia de un vínculo entre los partidos demandantes y ETA.
Teniendo en cuenta la situación existente en España desde hace años respecto a los atentados terroristas, estos vínculos podían ser objetivamente considerados como una amenaza para la democracia. Según entendió el Tribunal, las conclusiones del Tribunal Supremo debían inscribirse en el marco de la preocupación internacional de condena de la apología del terrorismo. Por lo tanto, el Tribunal consideró que los actos y los discursos de los partidos políticos demandantes constituían un conjunto que daba una imagen clara del modelo de sociedad concebido y preconizado por dichos partidos, que estaba en contradicción con el concepto de “sociedad democrática”.
En cuanto a la proporcionalidad de la ilegalización, el hecho de que los proyectos de los partidos demandantes estuvieran en contradicción con el concepto de “sociedad democrática” e implicaran un grave peligro para la democracia española condujo al Tribunal a estimar que la sanción impuesta a los demandantes era proporcionada con el objetivo legítimo perseguido en el sentido del artículo 11 par. 2 del Convenio.
En otro orden de cosas, por decisión de 15 de septiembre de 2009, la Sala Tercera archivó la demanda Análisis auditores S.L. y otros dos (personas físicas), c. España, relativo a la reclamación, por parte de la Cámara de Comercio de Madrid, de una cuota cameral de 10,34 euros a la entidad demandante.
La Sala había solicitado a las partes, el 13 de noviembre de 2008, observaciones sobre el carácter de “asociación” de la Cámara de Comercio, en el sentido del artículo 11 del Convenio, así como sobre la libertad de no asociarse en relación con la afiliación obligatoria a las Cámaras de Comercio. El caso fue archivado, en virtud del artículo 37 par. 1 a) del Convenio, pues los demandantes informaron al Tribunal de su intención de no seguir adelante con la demanda, al haber visto satisfecha su pretensión de no adherirse a la Cámara de Comercio en cuestión.
No olvide comentar las dudas que le haya suscitado este artículo en el apartado de comentarios de más abajo. Estaremos encantado de contestarle.
Jurisprudencia relacionada con este derecho
